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[국세(國稅)칼럼] 헌법개정때 고려해야 할 조세분야
[국세(國稅)칼럼] 헌법개정때 고려해야 할 조세분야
  • 안연환 세무사
  • 승인 2018.03.16 09:00
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안연환 본지 논설위원·법학박사

1. 글머리에

지난 대선기간 중 각 당의 대선주자들은 2018년 6월 지방선거와 함께 개정헌법에 대한 국민투표를 실시하기로 약속했다. 이에 따라 국회 헌법개정 및 정치개혁 특별위원회는 개정헌법의 주요의제를 7가지〔헌법전문 개정 및 기본권 개정, 정부형태(권력구조), 지방분권, 재정과 경제분야, 정당선거, 사법부, 헌법개정절차 등〕로 나누어 국민 대토론회를 진행했다. 각계 전문가들이 헌법 개정안을 놓고 백가쟁명을 펼친 결과 정부의 권력구조 등 일부분에 대해 대립이 있었으나 대부분 의견합치를 보았다. 약 30년 만에 헌법 개정이 가시화되는 이때에 본 논설위원은 최종 헌법개정안에 포함돼야 할 조세분야를 제안하고자 한다.
 

2. 헌법개정과 조세분야

1) 납세자의 권리보호규정

▲안연환 본지 논설위원·법학박사

헌법 제1조 제②항에서 「대한민국의 주권은 국민에게 있다」는 주권재민을 선언하고 있다. 납세자인 국민은 대한민국의 주권자로서 헌법상 자신의 권리를 보호받는 것은 당연하다. 그러나 헌법 제38조는 「모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다」는 납세의무만 규정하고 있을 뿐 “납세자로서 권리를 보호받을 수 있다”는 납세자 권리 규정은 두고 있지 않다. 다만, 조세법률주의와 재산권보장규정 등에 의해 납세자 권리를 헌법에서 보장하고 있다고 하지만 이는 어디까지나 소극적인 납세자보호에 그치고 있다. 따라서 주권자인 납세자의 정당한 권리를 보호하기 위해서는 헌법에 납세자 권리를 선언적으로 규정하는 것이 필요하다.

또한 납세자의 권리와 의무를 헌법에 동등하게 규정하는 것은 헌법상 입법균형을 이룬다는 측면이 있다. 복지국가를 지향하고 있는 우리나라는 국민의 조세부담률이 점점 높아지고 있으며, 복잡한 세법 및 무리한 과세권의 행사 등으로 조세마찰이 점점 높아지고 있다. 따라서 국민의 기본권 확장을 중시하는 개정헌법은 납세자의 권리를 국민의 기본권적 권리로 보아 선언적 규정을 두어야 한다. 즉, 헌법 제23조 제4항에 「모든 국민은 납세자로서 보호받을 권리를 가진다」 규정을 신설해야 한다.

2) 조세법률주의와 조세구분규정

헌법 제59조는 「조세의 종목과 세율은 법률로 정한다」 라는 조세법률주의를 선언하고 있다. 그러나 과세관청의 징수권 행사가 부과권 행사 못지않게 중요해 짐에 따라 조세징수에 관한사항을 법률유보사항으로 하는 헌법 개정이 이루어져야 한다. 따라서 헌법 제59조 규정을 「조세의 종목과 세율 및 징수방법은 법률로 정한다」라고 개정함으로써 징수권의 조세법률주의를 실현해야 한다.

대륙법계의 대표적인 국가인 독일은 연방세와 주정부세, 기초자치단체세를 독일기본법(헌법)에서 개별적으로 열거규정하고 있으며, 연방과 주정부 및 기초자치단체의 공동세수인 공동세도 각각 열거 규정하고 있다. 그러나 우리나라는 중앙정부가 과세하는 국세와 지방자치단체가 과세하는 지방세의 세목에 대해 현행헌법에서 아무런 규정을 두고 있지 않다. 다만, 「국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률」에서 국세와 지방세의 종류를 구분하여 열거규정하고 있을 뿐이다. 따라서 세목별로 국세와 지방세를 각각 헌법에 규정하지 않더라도 헌법 제59조 제2항을 신설해 “국세와 지방세 및 공동세의 세목은 법률로 정한다” 라는 정도의 헌법적 근거를 두는 것이 바람직스럽다.

3) 지방세조례와 재정조정규정

개정헌법의 주요이슈 중 하나가 지방분권이다. 지역주민들이 자치행정권. 자치재정권, 자치입법권을 확대하여 실질적인 지방자치를 실현해야 한다는 큰 틀에서는 공감하나 구체적으로 자치분권의 수준에 대해서는 논란이 계속되고 있다.

조세입법권이 헌법상 국회의 고유권한이지만 지방자치단체는 지방재정확충을 위해서 지방세에 대한 입법권을 자치단체 조례로 신설할 수 있도록 개정헌법에 반영되어야 한다고 주장하고 있다. 외국 헌법 사례를 보면 독일, 일본, 프랑스에서는 지방자치단체의 자율성을 어느 정도 인정하고 있으나 미국은 연방의회의 통제 속에 제한적인 자율성을 인정하고 있다. 따라서 우리나라도 자치분권의 수준을 어디까지 인정할 것인가에 따라 지방세에 대한 조례제정권의 인정여부 및 수준도 결정될 것이다.

현재 중요한 문제는 국세수입과 지방세수입이 8대 2의 구조를 가지고 있다는 것이다. 이것을 향후 6대 4 정도로 지방세 비율을 높이려면 국세세목 중 일부를 지방세로 전환하거나 국세의 주요세목을 독일식 공동세 제도로 전환해야 할 것이다. 지방세 학계에서는 국세세목 중 양도소득세와 개별소비세의 일부를 지방세로 전환해야 한다는 논의가 있으나 이는 국세와 지방세의 불균형을 근본적으로 해결할 수 있는 방안은 아니다. 따라서 본 논설위원은 앞에서 제시한 “국세와 지방세 및 공동세의 세목은 법률로 정한다” 라는 정도의 헌법적 근거가 신설된다면 주요세목인 법인세, 소득세, 부가가치세를 공동세로 지정하여 중앙정부와 지방자치단체가 적절히 배분할 수 있는 “국세·지방세에 대한 재정조정제도”를 법률로 도입해야 한다고 생각한다.
 

3. 결론

헌법 개정에 대한 논의가 진행되면서 국민의 관심이 집중되었던 주요의제는 국민의 자유와 평등을 강화시키는 기본권 조항의 개선과 지방자치 활성화를 위한 지방분권의 확장 및 권력구조와 사법부 독립에 관한 것 등이다. 따라서 국민의 기본권 확장과 지방분권 활성화 측면에서 헌법개정시 고려해야 할 조세분야를 요약하면 다음과 같다. 납세자권리 보호규정 신설은 납세자의 기본권을 헌법상 선언하는 의미가 지대함으로 개정헌법에서 가장 먼저 고려해야 할 사항이다. 국민의 기본권을 넓게 보장시키기 위해서는 조세에 대한 과세요건뿐만 아니라 조세징수권까지 법률유보사항으로 헌법에 규정하는 것이 필요하다.

현행 국세수입 중심의 세수입구조를 국세와 지방세의 비율이 6대 4로 높이기 위해서는 공동세 제도를 도입해야 한다. 따라서 헌법 제59조 제2항을 신설해 “국세와 지방세 및 공동세의 세목은 법률로 정한다”라는 정도의 헌법적 근거가 필요하다. 또한 법률로 주요세목인 소득세, 법인세, 부가가치세를 공동세로 지정하고 “국세·지방세에 대한 재정조정제도”를 통해 지방자치단체별로 필요한 세수를 적절히 배분할 수 있는 시스템을 제정하는 것이 필요하다.


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