지방소득세 세무조사 제도의 합리적 보완 방향에 대한 검토’ 연구논문 분석
한국세무학회(회장 : 박정우 연세대 교수)가 주최한 ‘2016년 춘계학술발표대회’가 학계를 포함해 공인회계사, 세무사 등 200여명의 세무전문가가 참석한 가운데 지난달 23일 개최됐다. 이날 지방세와 세무회계, 조세법 및 조세정책에 관한 학술논문 17편이 발표됐다. 이 가운데 참석자들의 많은 주목을 받았던 정승영 한국지방세연구원 박사의 ‘지방소득세 세무조사 제도의 합리적 보완 방향’에 대해 살펴보고자 한다.
지난해 지방소득세가 과세자주권 확보를 위해 독립세로 전환된 이후 지방세에 대한 ‘세무조사권한’도 지자체로 넘어왔으나 여전히 지방소득세 세무조사권을 둘러싼 논란은 계속되고 있다. 납세자들은 동일 세목에 대해 국세청과 지자체로부터 중복 세무조사를 받을 수 있다는 우려를 하고 있다.
이에 국세청은 “지방소득세의 과세표준 산정 방식이 소득세 또는 법인세의 산정방식과 동일하기 때문에 세무조사권은 국세청으로 일원화해 납세자의 권익보호와 납세협력부담을 줄이는 것이 최선”이라는 입장을 보이고 있지만, 과세권자인 지방자치단체는 “지방재정의 자주권을 지켜야 하며 지방소득세 과세표준을 확정하기 위한 세무조사를 해야 한다”고 맞서고 있다.
정승영 박사는 논문을 통해 지방소득세 세무조사가 국세 세무조사의 중복된 재조사에 해당될지 여부와 납세자 권익 보호 측면을 고려할 때 지방소득세 세무조사제도를 어떻게 보완하여 운영할 것인가에 대한 의견을 제시했다.
정 박사는 “지방소득세 세무조사가 국세에서의 세무조사 중 발견한 동일한 잘못을 시정하거나 자체적인 세금탈루 혐의를 발견할 수 있다면 지방소득세 세무조사가 존립할 여지가 있다”며 “세무조사제도의 운영은 과세권이 훼손되지 않는 범위에서 납세자에게 최소한의 부담을 안기는 방식으로 접근해야 한다”고 주장했다.
또 "지방소득세가 독립부과체계를 갖추었고, 지방세 체계가 기본법부터 지방세법, 지방세특례제한법 등 관련 법령이 독립적인 체계로 구축되어 있다는 측면을 고려한다면, 이를 일방적으로 위헌으로 보기에는 어려운 측면이 있다"고 강조했다.
지방소득세 세무조사 제도의 현황
지방세 세무조사 제도는 세무 담당 공무원의 질문검사권을 중심으로 대상자 선정에서부터 조사 진행 및 관리, 사후관리 관련 내용에 이르기까지 절차 내용들이 포함돼 반영된 규정들이 지방세기본법에 규정되어 있다. 이와 같은 제도 내용은 국세기본법 및 관련 세법에서 두고 있는 세무조사제도 법령 내용을 유사하게 구축한 것이라고 볼 수 있다.
지방세기본법의 세무조사제도 관련 조항(제110조 제1항과 제110조 제2항)에는 조사대상자 선정 단계에서는 정기선정하는 경우와 비정기선정을 하는 경우로 나눠져 있다.
정기선정이 이루어지는 것은 납세자의 신고 내용에 대한 성실도 분석결과 불성실한 혐의가 있는 경우, 최근 4년간 세무조사를 받지 않은 납세자를 대상으로 업종·규모 등을 고려해서 신고내용의 적정성 검증이 필요한 경우와 무작위로 추출한 표본조사에 해당하는 경우다.
한편, 비정기선정이 이루어지는 것에는 납세협력의무를 이행하지 아니하는 경우, 구체적인 탈세정보가 있는 경우, 탈루나 오류의 혐의에 관한 명백한 자료가 있는 경우, 납세자가 세무조사를 신청하는 경우가 있다.
특히 지방세 세무조사에서는 국세와는 다르게 납세자가 세무조사를 신청할 수 있도록 하는 지방세기본법 제110조 제2항 제4호가 지난해에 신설됐다. 이와 같은 내용은 신고납세체계를 따르는 지방소득세 체계 내에서 자신의 신고납부의 정확성을 높이기 위한 하나의 수단으로, 과세관청이 납세자에 대해서 가지는 정보가 비대칭적이기 때문에 납세자 측에서 투명성을 높여 신뢰성을 높이는 경로로 작동할 수 있는 부분이라고 볼 수 있다.
또한 세무조사권이 남용되는 것을 방지하기 위하여 국세기본법 제81조의4에서 규정하는 바와 같은 방식으로 지방세기본법 제108조에 규정하고 있다. 지방세기본법 제108조 제1항에서는 국세기본법 제81조의4와 마찬가지로 적절하면서 공평한 과세의 실현을 위하여 필요최소한의 범위에서만 세무조사를 실시해야 한다는 ‘세무조사 최소화 원칙’이 규정되어 있다.
지방세 세무조사에 따른 부과세액은 대부분 취득세에 집중되어 있다. 지방세 세무조사에 따라 부과되는 세액의 총액에서 지방소득세에 대해 부과되고 있는 추징부과세액의 비중을 통해서도 알 수 있다. 2010년부터 2014년까지 지방세 세무조사에 따라 5년 동안 부과된 총 합계세액은 2조 2293억 4800만원인데, 지방소득세에 대한 부과세액은 평균 약 4.85%의 비중을 차지하고 있다.
지방소득세 세무조사제도 관련 쟁점
지방자치단체가 지방소득세 과세표준에 대해서 세무조사를 진행하게 되면 사실상 중복 세무조사에 해당될 가능성과 납세 협력비용이 급증하는 문제점이 있다는 지적이 나오고 있는 가운데 19대 국회에서는 지방소득세 세무조사와 관련하여 지방세기본법과 국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률의 일부개정안들이 발의된 바 있다.
조원진의원안(지방세기본법, 지방세법 개정법률안), 심재철의원안(지방세기본법 및 국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률 개정법률안), 정청래의원안(지방세기본법 개정법률안)이 발의되었다.
해당 법률안에서는 지방소득세 세무조사를 국세청의 국세 세무조사와 일원화하거나, 지방자치단체가 세무조사 할 수 있는 권한의 범위를 조정하는 방식으로 국세와 지방세 세무조사 간에 벌어지는 문제점들을 조율해야 한다는 내용이 담겨 있다.
국세기본법 및 지방세기본법상 재조사 제한 규정
국세기본법 제81조의4 제2항 및 지방세기본법 제108조 제2항에는 세무공무원은 법정사유를 제외하고 같은 세목 및 같은 과세기간에 대하여 재조사할 수 없도록 하고 있다. 해당 법정사유는 국세와 지방세가 각각 유사한 사유들을 열거하고 있다.
▲조세탈루의 혐의를 인정할 만한 명백한 자료가 있는 경우(지방세기본법의 경우, 지방세 탈루의 혐의를 인정할 만한 명백한 자료가 있는 경우), ▲거래상대방에 대한 조사가 필요한 경우, ▲2개 이상의 과세기간과 관련하여 잘못이 있는 경우(지방세의 경우에는 둘 이상의 사업연도와 관련해 잘못이 있는 경우로 규정), ▲심사청구, 이의신청, 심판청구 등에 따라서 필요한 처분의 결정 또는 재조사 결정이 있는 경우에서의 조사1), ▲납세자가 세무공무원에게 직무와 관련하여 금품을 제공하거나 금품제공을 알선한 경우 등이다.
특히 ‘조세탈루의 혐의를 인정할 만한 명백한 자료가 있는 경우’란 ‘조세의 탈루사실에 대한 개연성이 객관성과 합리성이 있는 자료에 의하여 상당한 정도로 인정되는 경우’로 한정되도록 제한되고 있다.
국세기본법에서는 국가에서 부과하는 조세에 한정하여 접근하고 있고, 지방세기본법에는 지방세를 별도로 인식하고 있어서 각 법률 문언과 체계상으로는 분리되어있지만, 헌법재판소 결정에서는 “조세는 국가 또는 지방자치단체가 재정수요를 충족시키거나 경제적·사회적 특수정책 실현을 위하여 국민 또는 주민에 대하여 아무런 특별한 반대급부 없이 강제적으로 부과·징수하는 과징금을 의미한다”고 보고 있다.
일본의 사례…1950년대부터 삼세협력(三稅協力)체계 구축·제도 개선 이어져
일본의 지방소득과세제도에서 개인 또는 법인사업세, 개인소득할 주민세와 법인세할 주민세의 경우에는 지방자치단체의 세무공무원이 질문검사권을 행사할 수 있도록 규정하고 있다.
일본의 지방소득과세제도와 관련된 지방세법 조항 전반의 내용상으로만 볼 때에는 국세의 세무조사와 지방소득과세에 대한 세무조사를 중복조사로 인식하지 않고 있다고 할 수 있다. 하지만 소득세와 개인주민세 간의 관계를 놓고 볼 때, 세무조사가 필요한 대상이 되는 납세자 대부분이 국세와 지방세 공통으로 필요한 대상자라고 할 수 있고, 세무서 등 국가에서 실시하는 세무조사의 결과가 개인주민세 부과에도 반영되어야 하기 때문에 개인의 소득과세 전반에 대한 세무조사의 주된 역할은 국가가 하는 것이 타당하다는 견해가 피력되고 있다.
일본은 지방소득과세 세목에 대해 세무조사 제도를 마련해두고 있어서 국세 세무조사와 지방소득과세의 세무조사 간의 중복조사로 보기 힘든 부분이 있으며, 2개 이상의 지방 자치단체가 연관된 경우의 사업세 과세표준 결정은 주사무소를 기준으로 접근하되 이견이 있는 경우에 총무성에서 결정하는 방식으로 해결방향을 설정하고 있다.
또한 제도적으로 중복세무조사가 되지 않는다고 하더라도 납세자의 권익과 더불어 세무행정의 효율화를 추구하기 위해 협의체를 통해 국세 세무조사의 내용을 지방소득과세에 반영하는 수준에서 제도를 운영하면서 동시에 국세 과세자료를 최대한 활용하여 결정 또는 경정하지만, 지방자치단체가 독자적으로 세무조사를 할 수 있는 여건도 마련하고 있다.
지방소득세 세무조사 제도 개선·보완 방향
정 박사는 논문을 통해 “국세에서 납세자를 대상으로 통합조사의 원칙을 적용하고 있는 취지는 납세자가 정해진 기간 내에 관련된 세무조사를 모두 받음으로써 조사 대응에 대한 부담을 줄이고자 하는 것”이라며 6가지 지방소득세 세무조사 제도 개선 방안을 소개했다.
이중 정 박사가 주목한 방안은 Ⓐ국세와 지방소득세 세무조사 대상자를 통합하여 선정하되, 조사는 과세권자별로 이루어지도록 하는 방안과 Ⓑ국세 세무조사 결과를 최대한 구체적으로 활용하여 경정처분을 하되, 지방세 세목 중 다른 세목을 조사하는 과정에서 주요 탈루 또는 오류 사실이 발견되는 경우에만 경정처분이 이루어질 수 있도록 하는 방안이다.
정 박사는 “가장 바람직한 제도 개선 방향은 이 두 가지의 개선 방안의 조율을 통해 바람직한 결과를 이끌어 내는 것”이라며 “과세권자의 합리적인 조율과정과 납세자의 편의를 고루 반영한 측면에서 Ⓐ방안이 우선 고려할 수 있다”고 봤다. 일본의 경우 삼세협력에서 나타난 검토 방안을 참고한 측면도 있을 뿐만 아니라, 현재 우리나라에서 조세범칙조사를 위하여 국세청과 검찰청 간의 공조협의체를 운영하고 있는 점도 모범적인 대안으로 활용할 수 있기 때문이다.
Ⓑ의 방안에 따르게 되면, 과세처분(결정 또는 경정)의 권한은 지방자치단체에서 확보하고 있되, 국세청에서의 조사를 기반으로 일정 범위 내에서 지방자치단체가 다른 세목을 조사하면서 발견한 부분 중 지방소득세와 연관된 부분만을 과세 처분할 수 있도록 하여 제도적으로 볼 때에 바람직한 내용을 설계하는 특징이 있다고 봤다.
정 박사는 결론을 통해 일본의 사례를 종합적으로 검토해보면, 우리나라의 경우도 국세청과 지방자치단체 간의 세무조사 관련 협의체를 마련하고 열람기록권을 지방자치단체에 부여한 뒤 국세 과세자료를 활용해 과세처분을 하는 방식으로 세무조사 빈도를 줄일 필요가 있다고 지적했다.
또 2개 이상의 지방자치단체가 연관된 경우, 주사무소 등이 위치한 광역지방자치단체에서 지방소득세 관련 세무조사를 시행하고 과세표준을 결정하되, 연관되어 있는 지방자치단체들의 이견이 있으면 이를 조정하기 위해 지방세기본법 제12조에 따른 과세권 조정에 관한 조항의 틀을 이용할 필요가 있다고 밝혔다.
한편 지방소득세가 특별시·광역시세와 시·군세인 경우로 나누어져 있기 때문에 시·군세는 기초지방자치단체의 여건을 고려해 광역지방자치단체에 세무조사를 위탁하는 개선 방향도 대안으로 지목했다.
